Miljöanpassning av vattenkraften – hur kommer det att funka?

horsaback-kraftverk-...
Foto: Christina Lindhagen / Damm i Smedjeån vid Horsabäcks kraftverk. Miljöanpassningen har som mål att rymmas inom 1,5 TWh produktionsbortfall. Även vattendrag med småskalig vattenkraft har blivit tilldelade riktvärden för produktionsbortfall. Riktvärdet kan då stoppa viktiga miljöåtgärder i vatten där miljönyttan kan bli stor, medan bidraget till elsystemet är minimalt.

Ett gigantiskt naturvårdsarbete är nära förestående i de svenska vattendragen. Under en tjugoårsperiod ska den svenska vattenkraften få moderna miljövillkor. Men vad innebär det? När kan vi se faktiska åtgärder på plats i vattendragen? Och vad har den nya lagstiftningen för vattenverksamheter från 2019 haft för effekter så här långt? Det förklarar Sportfiskarnas sakkunniga Christina Lindhagen i denna artikel.

I januari 2019 genomfördes omfattande lagändringar för vattenkraften i Sverige. Den mest omvälvande är kravet på att vattenkraftanläggningar ska ha moderna miljövillkor. En majoritet av Sveriges drygt 2000 vattenkraftverk saknar grundläggande miljökrav som fiskvägar, fingrindar framför turbinerna och miljöanpassade flöden, till följd av att svenska vattenkraften fram tills nu haft eviga, otidsenliga tillstånd. Hundratals små kraftverk har aldrig prövats i domstol och har därför inga villkor alls.

Nya miljökrav för vattenkraften
Med moderna miljövillkor avses att villkoren ska vara bestämda enligt miljöbalken, och att miljövillkoren därefter som huvudregel inte får vara äldre än fyrtio år.
Genom en branschgemensam finansieringslösning ska de åtta största kraftbolagen bidra med totalt tio miljarder kronor till miljöåtgärder under 20 år. Finansieringen kommer att täcka prövningskostnader och 85 procent av åtgärder som fiskvägar och utrivningar, och dessutom produktionsbortfall som motsvarar 95 procent av den totala elproduktionen. I utbyte mot kraftbolagens tio miljarder har regeringen beslutat om en skattesänkning för vattenkraften, som innebär att vattenkraftsägarnas fasta kostnader minskar med minst 3,5 miljarder årligen. En riktigt bra affär för kraftbolagen med andra ord.  

Plan ska vägleda arbetet
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med Energimyndigheten och Svenska kraftnät tagit fram en nationell plan för omprövning av vattenkraft (NAP). I juni 2020 tog regeringen beslut om planen som innebär att 2 400 vattenkraftverk och tillhörande dammar ska prövas under en 20-årsperiod. 

Verksamheter som ska omprövas i NAP delas in i prövningsgrupper, eftersom de kan påverka ett och samma avrinningsområde på ett sådant sätt att verksamheterna kan prövas i ett sammanhang. De första verksamheterna ska prövas med start i februari 2022. 

Den nationella planen är vägledande för myndigheternas arbete med prövningar och för vattenförvaltningen, och innehåller en tidplan för när varje kraftverk ska prövas i domstol. Planen är inte en avvägning för det enskilda vattenkraftverket, utan baseras på en nationell analys av vattenmiljönytta och tillgång till vattenkraftsel. 

Under de första åren av prövningarna har myndigheterna prioriterat vattendragen utifrån naturvärden och hur komplext ett vattensystem är; hur många andra verksamheter som finns i vattendraget, antal kraftverksägare och antalet övriga dammar. Myndigheternas prioritering har medfört att många mindre, okomplicerade vattendrag ligger i början av planen, där Sportfiskarna helst hade sett vattendrag som har ett akut åtgärdsbehov med hotade arter och fiskstammar som måste räddas omgående. Samtidigt har ändå stora förbättringar skett gällande tidsplanen, då många av Sportfiskarnas prioriterade vattendrag först hamnade långt bak i planen. Efter en remissrunda fick Sportfiskarna igenom majoriteten av våra önskemål, bland annat blev Nedre Umeälven (Stornorrfors kraftverk), Åbyälven, Rickleån, Nedre Dalälven, Gullspångsälven, Ätran, Nissan, Viskan och Siljan med biflöden framflyttade från att först legat långt bak i planen. 

Havs- och vattenmyndigheten ska även ta fram andra vägledningar som kommer bli viktiga i den kommande omprövningsprocessen, bland annat har en handbok om fiskvägar tagits fram. Vägledningar om orimliga kostnader och hur Natura 2000-områden ska hanteras i processen är andra dokument som ska tas fram. Vad som räknas som en orimlig kostnad för miljöanpassning är viktigt att definiera då detta är en faktor att ta hänsyn till när man avgör vilka anläggningar som kan omfattas av undantag såsom mindre stränga krav eller tidsundantag. 

Olika aktörer ska samverka
Innan de första prövningarna startar 2022 ska myndigheter och kraftverksägare delta i en samverkansprocess för att ta fram underlag för prövningen och föreslå lämpliga miljöåtgärder. Tanken är att intresseorganisationer såsom Sportfiskarna också ska få möjlighet att delta i samverkan, dock är det inte tydligt ännu i vilken omfattning.

För stort fokus på elproduktion
Huvudsyftet med nationella planen är att vattenkraften ska få moderna miljövillkor som uppfyller kraven enligt gällande EU-rätt: vattendirektivet och art- och habitatdirektivet men även EU:s ålförordning. Detta borde genomsyra hela planen men så är inte fallet. Tyngdpunkten ligger istället på behovet och bevarandet av effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen fokuserar mycket på att vattenkraftens effekt och reglerförmåga ska öka även om vattenkraften ska miljöanpassas. Ökad reglerförmåga ger bland annat ökad möjlighet för intensifierad korttidsreglering och därmed en ökad negativ påverkan på vattendragen. 
Omfattningen av miljöåtgärder styrs av ett riktvärde, som innebär att produktionsförlusten i vattenkraften inte ska överstiga 1,5 TWh på nationell nivå. Skälet för ett riktvärde är främst att miljöåtgärder inte ska påverka vattenkraftens möjlighet till balansreglering av elsystemet för mycket. Riktvärdet har sedan fördelats på de olika vattendragen så att man totalt uppnår 1,5 TWh. Även om riktvärdet anges som ett mål och inte som ett definitivt tak, kommer dessa procentsatser att styra framtiden och miljöanpassningen av våra svenska vattendrag. Trots riktvärdenas betydelse för vattendragens framtid, är de i princip inte förklarade eller motiverade.

Riktvärde utan grund
Sportfiskarna menar att myndigheterna fortfarande inte har kunnat visa att ett produktionsbortfall motsvarande 1,5 TWh kan anses vara betydande negativ påverkan på elsystemet, och därmed kan utgöra grund för undantag enligt vattendirektivet.
Dessutom är det orimligt att ha ett produktionsmål om 1,5 TWh i produktionsbortfall, utan att alls ta hänsyn till den effektökning som kommer ske i befintliga verk. På Vattenfalls hemsida går det att utläsa att deras vattenkraftverk kommer att utökas med 600 MW effekt fram till 2023 utan att en enda ny damm byggs. Det motsvarar effekten i ett halvt kärnkraftverk eller runt 100 moderna vindkraftverk. På kort tid väntas det alltså ske en förhållandevis kraftig effektutbyggnad; då kan man räkna med att många kraftverk utöver Vattenfalls dessutom kommer att öka effekten. Utifrån den bakgrunden blir det grovt missvisande att betrakta 1,5 TWh som en gräns för vad som är betydande negativ påverkan på energisystemet. Den möjliga ökade effekten borde räknas in i planeringsmålet. Dessutom bedöms den beräknade produktionsförlusten vara överskattad och kan kompenseras av ökade flöden och effektivisering i befintliga verk.
Det är också svårt att förstå varför mindre vattendrag med huvudsakligen småskalig vattenkraft ska omfattas av ett riktvärde, eftersom dessa inte bidrar till balansering och reglering av elsystemet. Risken blir då att riktvärdet stoppar viktiga miljöåtgärder i vatten där miljönyttan kan bli mycket stor, medan bidraget till elsystemet är mycket blygsamt.
I propositionen som föregick den nya lagstiftningen är det uttalat att vattendirektivets undantag ska utnyttjas maximalt. Redan har det beslutats att sänkta kvalitetskrav ska gälla för 70 procent av alla kraftverk och dammar som är klassade som kraftigt modifierade vatten (KMV): storskaliga anläggningar som är viktiga för elsystemet. Med andra ord ska inga eller få miljöåtgärder genomföras vid dessa kraftverk. Dessutom har myndigheterna fått i uppdrag att titta närmare på om fler vattenförekomster uppfyller villkoren för att förklaras som KMV och därigenom få lägre krav på miljöåtgärder till följd av andra samhällsnyttor, exempelvis elproduktion från småskalig vattenkraft, markavvattning och kulturmiljövärden.  
 
Normerna kan ändras under prövning 
Enligt den nya lagstiftningen är det möjligt att ändra miljökvalitetsnormer i samband med prövning, om underlag visar att det finns skäl för att ändra dem. Domstolen ska i så fall rådfråga vattenmyndigheterna först. Även om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme
eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, kan regeringen ändra miljökvalitetsnormerna.  
Det gör prövningen mindre förutsägbar, eftersom förutsättningar och krav kan förändras under själva prövningen. 

Miljökvalitetsnormer – talar om hur vattenmiljön mår och hur den ska förbättras
Om vattenkvalitén är otillfredsställande eller dålig måste den förbättras så att den når god status.
Det kan exempelvis vara genom en fiskväg, miljöanpassade flöden eller utrivning av vandringshinder. Samhällsviktiga verksamheter som storskalig vattenkraft kan omfattas av undantag, de klassas i regel som kraftigt modifierade vatten (KMV). Där är kraven lägre och ofta ges också tidsundantag, vilket betyder att man får vänta ännu längre på miljöanpassning. År 2027 ska vattendirektivets mål om god ekologisk status senast vara uppnådda.
Flera års väntan till första åtgärderna är genomförda
Ett stort problem är också att slutdatum för när vattendirektivets miljökvalitetsnormer ska vara uppnådda är 2027, viket betyder att vattendirektivets mål inte kommer att nås i tid i majoriteten av vattendragen. De första domstolsprövningarna kommer att påbörjas 2022. Det innebär att de första av tusentals åtgärder kommer att vara utförda i fält i bästa fall runt 2027, eftersom en domstolsprövning tar tid, kan överklagas, och verksamhetsutövaren brukar få några år på sig att genomföra åtgärden. Myndigheterna har fått i uppdrag att titta närmare på om fler vattenförekomster uppfyller villkoren för att förklaras som KMV och därigenom kan få lägre krav på miljöåtgärder till följd av andra samhällsnyttor, t ex elproduktion från småskalig vattenkraft, markavvattning och kulturmiljövärden. 

Ny praxis belönar miljöbrott
Lagändringarna som trädde i kraft i januari 2019 har redan lämnat avtryck i praxis. Enligt nya domar från Mark- och miljööverdomstolen får samtliga 2 400 vattenkraftanläggningar som omfattas av NAP drivas fram till det är dags för prövning enligt tidplanen i NAP, de omfattas med andra ord av undantag från tillståndsplikten och kravet på moderna miljövillkor under denna period. Exempelvis har Strömsbro kraftverk, i vildlaxälven och Natura 2000-området Testeboån fått tillåtelse att starta igen efter tidigare varit stillastående efter driftförbud på grund av att ägaren inte ansökt om tillstånd i tid. Ett annat är exempel är Sandåkra kraftverk i Tormestorpsån i Helge ås vattensystem som återkallades 2018 på grund av att fiskväg inte installerats i enlighet med tillståndet. Kraftverket skulle också rivas enligt domen. Kraftverket ges nu i och med den nya lagen möjlighet att drivas vidare till 2027 då kraftverket enligt NAP ska prövas för moderna miljövillkor. Sannolikt får många fler anläggningar på detta sätt grönt ljus att drivas vidare tills det är dags för prövning, trots att de tidigare av olika anledningar försetts med driftförbud. Med andra ord öppnar detta för att man bryter mot vattendirektivets krav om att inga vatten får försämras. Istället för att gå framåt i vattenmiljöarbetet går man i dessa fall bakåt. Man kan fråga sig om detta verkligen var meningen med den nya lagen som skulle leda till en förbättring av vattenmiljöerna. 

Äldre rättigheter skyddar dammar
Den nya lagen har också betytt att dammar som omfattas av äldre rättigheter som urminnes hävd och privilegiebrev legaliseras, vilket betyder att dammar med eller utan elproduktion kan skyddas mot utrivning. Därmed ökar risken för att det blir fiskvägar i en hel del små kraftverk och dammar som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv borde rivas ut. Tusentals dammar utan elproduktion blir nu betydligt svårare att åtgärda då de plötsligt anses ha tillstånd. Man har alltså bortsett från både ekologiska värden och att det samhällsekonomiska värdet av att utveckla sportfisket är långt högre än värdet av funktionslösa dammar.

Vandringsfisk under enorm press
Enligt en ny rapport från bland andra World Fish Migration Foundation är vandrande sötvattensfiskar under en enorm press till följd av mänskliga aktiviteter. Akuta åtgärder behövs för att stoppa och vända den alarmerande utvecklingen. Statistiken visar att vandrande fiskar har minskat med chockerande 93 procent i Europa på 50 år och globalt är minskningen 76 procent. Det är tragiskt att se att politiker i Sverige möter detta faktum genom att besluta att alla undantag som vattendirektivet medger ska nyttjas fullt ut. Den långdragna processen vi har framför oss med genomförandet av NAP:en ökar också risken för att hotade arter och fiskstammar försvinner innan viktiga vattendrag har prövats för moderna miljövillkor. Talande exempel är den hotade Gullspångslaxen och havsnejonögat som befaras nyligen ha försvunnit från skånska vatten. Inventeringar av havsnejonöga visar på en kraftig minskning i hela landet under de senaste åren.  

Frivilliga utrivningar ekonomiskt fördelaktigt
Det finns dock ljuspunkter i den kommande processen för miljöanpassning av vattenkraften.
Då kraftverksägaren genom vattenkraftens miljöfond kan kompenseras för produktionsbortfall betyder det att småskaliga kraftverksägare kan göra en bra affär om man väljer att lägga ned sitt kraftverk och riva ut det. Med andra ord en win-win-situation för både miljön och kraftverksägaren. Sportfiskarna kommer fortsatt verka för att kraftverksägare ska ta kloka beslut om framtiden för sina kraftverk. Vi kommer också rapportera löpande hur processen runt NAP fortskrider. 

Följande vatten är först ut i miljöprövningen med start i februari 2022:

Rickleån
Kustavrinningsområde 10 (mellan Nätraån och Ångermanälven)
Kustavrinningsområde 1 (mellan Gädeån och Ångermanälven)
Hamrångeån
Tämnarån
Tyresån
Trosaån
Kilaån
Rönne å
Stensån
Kustavrinningsområde 11 (Tvååkersån m fl)
Kustavrinningsområde 6 (från Göta älv till Bäveån)
Örekilsälven
Enningdalsälven
Kustavrinningsområde 5 (Gotland nordost
Kustavrinningsområde 7 (Avrinning till Östersjön inom Nacka miljödomstolsområde)
Kustavrinningsområde 12 (Avrinning till Västerhavet inom Vänersborg miljödomstolsområde)

Kategorier: Nyheter förstasidan, Miljö, Strömmande vatten | Taggar: |

Nyhetsarkiv